Services et réseaux urbains
Les services publics constituent un élément de garantie de la satisfaction des besoins et de l’effectivité des droits fondamentaux des personnes. La lutte contre les inégalités est indissociable de la fourniture de services publics.
Ils jouent un rôle essentiel dans la cohésion économique, sociale et territoriale et sont un moyen de création et de redistribution des richesses.
Les processus de décentralisation, au Nord comme au Sud, ont transféré la responsabilité de la plupart des services (eau, école, électricité, assainissement, routes…) aux collectivités locales. Or, elles éprouvent des difficultés à garantir des services publics accessibles à tous, pérennes financièrement et s’inscrivant dans une logique de développement durable au niveau local.
Le champ couvert par les accords commerciaux régionaux et/ou multilatéraux, prônant la concurrence, s’élargit ; la gestion publique des services ainsi que les monopoles publics sont remis en cause. L’Union Européenne, l’Organisation Mondiale du Commerce (avec l’Accord Général sur le Commerce des Services) produisent des normes qui affectent directement les collectivités locales dans le choix de leurs politiques en matière de fourniture de services. Au Sud, les Programmes d’Ajustement Structurel ont réduit considérablement la possibilité des collectivités publiques d’assurer des services publics pourtant essentiels dans l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement.
A ces dispositifs et mécanismes qui induisent la libéralisation et la privatisation des services publics se mêle une décentralisation du développement et de la fiscalité qui ne part pas toujours des besoins identifiés au niveau local. C’est ce double mouvement observé décentralisation-libéralisation qui nous interpelle.
Les collectivités locales, notamment les municipalités, doivent faire face à cette réalité. Pour attirer les ressources et les entreprises, elles se livrent parfois à une concurrence fiscale et foncière démesurée au risque de perdre des ressources rares, de creuser un déficit budgétaire et de spéculer désavantageusement sur les rentes (captées par les entreprises multinationales présentes sur le territoire).
La concurrence entre territoires mène au moins-disant fiscal, remet en cause le lien impôt-intérêt collectif et la capacité des collectivités à fournir des services publics locaux. Au risque d’accroître les inégalités, le poids de la fiscalité se reporte notamment sur les ménages: immobiles, ils n’ont pas la même capacité à faire jouer la concurrence (une entreprise multinationale peut délocaliser, un ménage est captif). La concurrence fiscale est un obstacle au développement de long terme: il faut réhabiliter l’impôt, mettre en avant sa capacité redistributive et sa fonction de solidarité. C’est dans cette optique que s’inscrit notre réflexion, nous articulons nos dossiers autour de quelques sous-thèmes :
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les fondements des services publics (entre marché et démocratie)
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l’impact de la construction européenne sur les services publics
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la fourniture de services publics : qui et comment ? (comment équiper sa ville ? comment financer cet équipement ?)
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Les fondements des services publics : entre marché et démocratie
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L’impact de la construction européenne sur les services publics
Dans tous les pays européens, les autorités publiques locales, régionales ou nationales ont été amenées à considérer que certaines activités ne pouvaient pas relever des seules règles du marché mais de formes spécifiques d’organisation et de régulation, afin de :
- garantir le droit de chaque habitant d’accéder à des biens ou services fondamentaux (droit à l’éducation, à la santé, à la sécurité, aux transports, aux communications, etc.) ;
- assurer la cohésion économique, sociale et territoriale, construire des solidarités, développer le lien social, promouvoir l’intérêt général de la collectivité concernée ;
- créer les conditions d’un développement durable à la fois économique, social et environnemental ; prendre en compte le long terme et les intérêts des générations futures.
Ces finalités et objectifs d’intérêt général sont au cœur du système de valeurs qui caractérise tous les États européens et sont une valeur commune de l’Europe. Les services publics (ou leur équivalent) représentent ainsi un élément-clé du modèle social européen.
Pour autant, les services publics de réseaux au sein de l’Union ont progressivement connu une remise en cause de leur prise en charge publique (nationale ou locale) et de leur éventuel monopole. Critique de l’efficacité de la gestion publique, restriction budgétaire, libéralisations incitées au plan communautaire… ont contribué à un désengagement de la sphère publique de certaines activités.
La France a amorcé le mode de délégation des missions de service public aux entreprises privées dans les secteurs de l’eau ou des transports urbains depuis les années 1960 ; la Grande-Bretagne a privatisé de nombreux public utilities au cours des années 80 et 90. L’Italie a suivi à partir du milieu des années 90. Dans d’autres États, il s’agissait plutôt de confier des missions à des entités privées mais le contrôle restait public, par exemple en Allemagne et en Espagne. La Belgique, l’Irlande et la France – dans d’autres secteurs que ceux mentionnés ci-avant - ont été les pays les plus « prudents », l’État restant généralement majoritaire dans les entreprises privées créées. Cette évolution du statut juridique - et éventuellement du régime de propriété - des services jusque là propriété publique au sein des États-membres contribue à élargir le panel de désignations et de compréhensions derrière un seul et même terme. Cela a conduit à des interrogations et réflexions de l’ensemble des acteurs sur les missions et la notion même de service public.
« Services d’intérêt général » (SIG) est une notion propre à l’Union européenne, une appellation récente et spécifique au langage communautaire, qui n’a pas de définition « officielle » achevée et qui a été mise en œuvre de manière progressive dans la pratique communautaire. La notion de SIG vise à définir un langage commun aux États-membres de l’UE, qui tienne compte des diversités nationales. Mais cette volonté entre souvent en conflit avec ces traditions nationales.
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La fourniture de services publics : qui et comment ?
L’association du secteur privé à la production, à la distribution et à la gestion de services urbains se réalise selon des modalités différentes et concerne différents domaines, comme la distribution de l’eau potable, le traitement des eaux usées, l’exploitation des réseaux de transports urbains collectifs ou d’énergie, la collecte des déchets, la gestion d’équipements tels que des marchés, des gares routières ou la production de lotissements, voire de quartiers entiers… Mais ces services urbains ne sont pas que des services techniques, ils sont la traduction matérielle et quotidienne d’une volonté et d’une possibilité de vivre ensemble dans la ville.
La privatisation de biens et services urbains est souvent justifiée par la recherche d’une efficacité plus grande par rapport aux dysfonctionnements constatés ou postulés, des services publics locaux préexistants (notamment les régies…). Toutefois, la privatisation poursuit des logiques marchandes, et implique des effets pervers (augmentation des tarifs, problème de recouvrement des coûts, tracé de la desserte en fonction du niveau de solvabilité des habitants…). Ainsi, des quartiers et donc des citadins se retrouvent soit à la marge du marché, soit exclus du marché, et par conséquent écartés de ces services. Dès lors, la cohésion sociale urbaine, le vivre ensemble, le lien social sont mis à mal.
Ce type de situation n’est pas sans conséquence en matière de gouvernance urbaine et de démocratie locale. Convient-il, comme le suggèrent certains, d’attendre que les niveaux de vie urbains augmentent pour que progressivement, avec le temps, les citadins dans leur ensemble intègrent le marché et deviennent des citadins inclus et desservis par les réseaux urbains ?
Dans un tel contexte, le citadin pauvre, pourtant citoyen local et utilisateur des réseaux et services urbains, mais qui s’en voit évincé en raison de son statut de consommateur non solvable, peut légitimement ressentir un sentiment de non appartenance, voire de perte de confiance ou de méfiance face à l’institution publique locale et aux pouvoirs locaux. Les conditions d’exercice de sa citoyenneté locale sont atteintes.
Les innovations locales pour tenter de remédier à ces situations sont nombreuses et variées selon les villes et les pays : systèmes de péréquation financière au sein des tarifs pratiqués (cf. eau potable en Afrique du Sud), coopération entre opérateurs privés formels et dispositifs populaires informels préexistants, retours en régie, recours à l’appui de pouvoirs traditionnels, ou d’ONG locales ou internationales accompagnant l’intervention des opérateurs privés par des actions d’ingénierie sociales.
Dès lors, il s’agit d’élucider le positionnement et le rôle de ces divers acteurs au regard de la gouvernance urbaine et de la démocratie locale.
